가습기살균제 참사는 생활 속 화학제품 안전관리에 어떤 변화를 가져왔을까? : 정책과 제도의 측면에서

우리나라에서 생활 속 화학제품은 2011년 이전에도 공산품, 의약외품, 위생용품, 화장품 그리고 농약을 포함하고 있었다. 다른 나라들과 마찬가지로 의약품은 화학제품으로 구분하지 않았다. 2010년 당시 각 제품별 소관부처와 법률 및 법률에 따른 정의는 다음과 같다(Table 1). 지식경제부가 관리하던 생활화학가정용품이 가장 포괄적 정의를 가지고 있다.

Table 1.

Consumer chemical products management system before the humidifier disinfectant disaster

여러 개의 법률로 생활 속 화학제품의 관리가 나뉘어 있는 것은 행정의 발전단계에서 보면 매우 자연스러운 현상이다. 일반적으로 국민과 환경 및 재산을 보호하기 위한 입법행위는 보호 대상별로 발생하기 때문이다.

즉, 관리대상 제품군의 위험을 인지한 각 부처가 제품관리의 기준을 각 법률에 신설한 것은 적극적 행정행위에 속한다. 다만 이렇게 각법이 발전하는 단계에서는 사각지대가 필수적으로 발생하며, 사각지대를 발견하거나 예측한 각 부처들이 얼마나 적극적으로 정책을 조율하거나 개선하느냐에 따라 사각지대가 감소하게 된다.

2002년 12월 30일 ‘전염병의 예방을 목적으로 살균·살충 및 이와 유사한 용도로 사용되는 제제’가 의약외품에 추가되었다. 이전까지는 ‘사람의 보건을 목적으로 인체에 적용하는 모기, 진드기 등의 기피제’만 의약외품으로 지정되어 있었다. 2002년 10월 보건복지위원회 전문위원의 약사법중개정법률안검토보고서에 따르면 ‘옥외에서 전염병 예방을 위해 사용되는 방역소독제중 대부분은 그 성분이 유독물에 해당되어 「유해화학물질관리법」에 의하여 관리’되고 있어 품질관리를 위한 제도적 장치가 없다고 하였다. 또한 유독물이 아닌 ‘그 이외의 방역소독제는 일반공산품으로 생산되고 있어 관리의 사각지대에서 방치되고 있는 것으로 파악’되었다고 하였다[4]. 「유해화학물질관리법」은 화학물질을 관리하는 법률로 화학제품을 관리하지는 않기 때문에, 사각지대에 놓인 방역소독제를 약사법으로 관리하자는 적극적 입법행위가 전개된 것으로 이해할 수 있다. 한편 소극적으로 사각지대를 방치한 사례도 있다. 가습기살균제는 공산품으로서 생활화학가정용품에 해당한다고 할 수 있다. 그런데 당시 소관부서인 지식경제부는 생활화학가정용품의 거대한 사각지대를 방치하였다.

「품질경영 및 공산품안전관리법」에 따라 기술표준원(현 국가기술표준원)은 2007년 「자율안전확인대상공산품의 안전기준」 고시(기술표준원고시 제2007-34호)를 제정하였다. 이때 부속서7에 생활화학가정용품 안전기준이 마련되었다. 부속서 7에 따르면 ‘생활화학가정용품이란 일반 소비자들이 주로 사용할 의도의 화학제품 중에서 유해물질을 함유하고 있거나 함유할 우려가 있는 화학제품’이지만, ‘세정제, 방향제, 접착제, 광택제, 탈취제, 합성세제, 표백제 및 섬유유연제’로 제품군을 국한하였다[5]. 이러한 품목 제한행위는 관리대상 품목 외의 비관리품목이 다수 존재하는 상황을 만들게 된다. 따라서 기준 제정 이후 지속적으로 품목을 확대하려는 노력이 이루어졌어야 하나, 고시 제정 후 6년이 지난 2013년까지도 관리품목이 세정제, 방향제, 코팅제, 탈취제, 합성세제, 표백제 및 섬유유연제로 크게 달라지지 않았다[6]. 따라서 「품질경영 및 공산품안전관리법」에서는 사각지대를 줄이기 위한 노력이 거의 진행되지 않았다고 평가된다. 「품질경영 및 공산품안전관리법」 제11조에 따라 안전확인대상공산품의 지정 및 변경은 공산품안전심의위원회의 업무이기 때문에, 위원회 안건을 마련하는 지식경제부가 관리품목의 확대를 추진하지 않은 책임이 있다고 할 수 있다. 2016년 국회 가습기살균제 특별위원회 조사과정에서 가습기살균제 제조수입사들이 기술표준원에 어떤 안전기준을 적용해야 하는지 질문하였으나, 관리품목이 아니라는 답변만 하였다는 것이 밝혀지기도 하였다[7]. 생활 속 화학제품 관리가 다부처로 나뉘어져 신규제품 등장시 관리 사각지대에 놓일 수 있음에도 불구하고 지식경제부가 사각지대 해소를 위한 노력을 거의 하지 않았다는 것 때문에, 참사 이후 생활화학가정용품은 「품질경영 및 공산품안전관리법」에서 삭제되고, 환경부 소관 법률로 관리가 이관되는 조치를 낳게 된다.

참사 이전 살생물제품이 이슈로 등장하고 있었다는 점을 눈여겨 볼 필요가 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 의약외품에서 방역용 제품을 추가지정한 것은 이슈에 적극 대응하여 정책적으로 문제를 해결한 좋은 사례이다. 하지만 이미 살생물제품이 국민의 생활 영역으로 본격적으로 진입하던 상황에서 방역용 살생물제품 관리 이상으로 나아가지 못했던 것은 매우 아쉬운 일이다. 만약 당시에 사전예방적 관점에서 생활 속 살생물제품을 적극적으로 파악하고 관리 영역으로 가져오는 정책을 마련하였다면 가습기살균제 사고를 예방할 수 있었을지도 모르기 때문이다. 우리나라는 해외 화학안전규제 동향에 매우 민감하기 때문에 이미 1999년 한국환경정책평가연구원은 ‘바이오사이드의 국내 관리방안에 대한 연구’를 시작하였다. 이 연구는 우리나라에서 바이오사이드의 개념이나 범위 설정이 미흡하고 일부만 관리되어 사각지대 문제가 있다고 지적하였다[8], 가정용 제품에서 28종의 살생물제를 확인하여 소비자에게 가해질 위해를 우려하기도 하였다[9]. 연구를 통해 문제상황을 인지하였으나 정책과 규제까지 이어지지 못했던 것은 문제상황을 인지하였음에도 환경부가 제품관리의 권한을 행사할 수 없었기 때문이며, 환경부의 연구에서 확인된 위기신호를 당시 관리부처였던 지식경제부가 무시한 때문이라고 할 수 있다.

가습기살균제는 참사 이후 소관 부처가 두 번 바뀌었다. 참사 이전에는 지식경제부가 관리하는 공산품이었지만 참사 이후 식약처 소관 의약외품으로 지정되었다가 다시 환경부 소관의 위해우려제품으로 분류되었고 현재는 생활화학제품으로 구분된다. 그리고 이제는 「화학제품안전법」 유예기간 종료에 따라 살생물제품으로 분류될 것이다. 사실 이러한 변화는 가습기살균제라는 품목 수준의 변화가 아니라 제품을 관리하는 부처의 조정과 법률의 신설과 조정의 수준에서 진행되었다. Table 2에서 보듯 공산품의 생활화학가정용품 항목은 삭제되었고 생활 속 화학제품 관리의 중요한 주체였던 산업통상자원부가 환경부로 대체되었다.

Table 2.

Consumer chemical products management system after the humidifier disinfectant disaster

의약외품, 화장품, 위생용품은 식품의약품안전청으로 단일화되었다. 이것은 인체와 식품 직접 적용제품은 통합관리하겠다는 2016년 정부합동 대책의 결과이다[2].

따라서, 참사 이후 정책과 제도의 구조에서 발생한 가장 큰 변화는 관리주체의 변경이라고 할 수 있다. 이것은 마치 1970년대 초반 미국에서 농약관리의 실패에 대한 대책으로 농약관리의 주체를 미국 환경부(US EPA)로 변경한 것과 흡사하다. 우리나라에서도 참사 이후 환경부는 생활 속 화학제품 관리의 상당한 부분을 담당하는 조직이 되었다.

가습기살균제 사고는 관리 사각지대 때문에 발생하였다고 평가되었다[7][10][11]. 참사를 통해 제품관리의 사각지대가 드러났으므로, 참사 이후 제품 소관 부처의 변경이 사각지대를 해소하는 방향으로 실질적인 변화를 만들어냈는지 확인할 필요가 있다. 이 글에서는 환경부에서 제품을 관리한 이후 사각지대를 줄이기 위한 법률적 장치가 등장하였는지, 그리고 실제로 관리품목이 확대되어 사각지대가 해소되었다고 평가할 수 있는지 살펴보았다.

참사에 대한 대책으로 2015년 「화학물질등록평가법」이 시행되면서, 지식경제부가 관리하던 생활화학가정용품이 환경부의 위해우려제품으로 이관된다. 「화학물질등록평가법」 제33조는 환경부장관에게 위해우려제품에 대해 제품의 품목별로 위해성평가를 실시하도록 했고, 제34조는 위해성평가 이후 품목별로 안전기준과 표시기준을 정하여 고시하도록 했다. 한편, 위해우려제품의 지정 확대를 위한 구체적인 절차는 2015년 4월 1일 제정된 「위해우려제품 지정 및 안전·표시기준」 고시에 제시되었다. 이 고시에서는 소비자들이 주로 생활용으로 사용하는 제품을 ‘일반 생활화학제품’으로 정의하고, 환경부장관으로 하여금 위해우려제품의 후보군을 선정하기 위해 일반 생활화학제품의 유통조사를 실시할 수 있게 했다.

그 결과 관리품목이 증가하는 결과가 발생했다. 2015년 법률 제정시에는 지식경제부의 생활화학가정용품 품목 등 8개 품목만 지정되었으나, 2017년 고시 개정까지 염료·염색류, 살생물제류와 기타제품류를 확대하여 23개 품목으로 확대하였다(Table 3).

Table 3.

Expansion of consumer chemical product management items under the 「Chemical Substances Registration and Evaluation Act」 (2015-2018)

2018년 「화학제품안전법」 제정으로 생활화학제품과 살생물제 관리가 더욱 강화되었다. 위해우려제품은 이때 안전확인대상생활화학제품으로 명칭이 변경되었다. 그리고 「화학제품안전법」은 생활화학제품 관리의 사각지대를 줄이기 위해 생활화학제품에 대한 실태조사를 하고 우려제품에 대해 위해성평가를 하여 안전확인대상생활화학제품으로 지정하면서 안전기준을 마련하도록 했다. 기존에는 일반 생활화학제품이 위해우려제품으로 지정되는 과정이 구체적이지 않았으나, 새 법에서는 절차가 명확해졌다고 평가할 수 있다.

Figure 2.

Improving procedures to eliminate blind spots in safety management of product items

절차 개선의 효과로 안전확인대상생활화학제품은 법제정 이후 꾸준히 증가하게 된다. 2022년 11월 현재 14개 제품군에 42개 품목까지 늘어났다(Table 4).

Table 4.

Expansion of consumer chemical product management items under the 「Chemical Products Safety Act」(2019-)

「화학제품안전법」 시행에 따라 살생물제품의 경우 시장 진입 전 승인을 원칙으로 하여 사각지대 해소는 물론 안전관리 수준도 크게 향상될 것으로 기대된다. 다만 현재는 살생물제품 승인의 유예기간이 적용되고 있어 안전확인대상생활화학제품 중 살생물제품에 해당하는 살균제품과 구제제품에 대해서만 신고가 아닌 승인으로 관리하고 있다. 규제에 기반한 정책집행도 강화되었다. 「화학제품안전법」 시행 직후 환경부는 시장에 진입하는 새로운 유형의 살생물제품 및 살생물기능을 주장하는 유사제품에 대한 시장조사를 강화하여 불법적 요소가 있는 제품들에 대한 단속을 강화하는 한편, 2020년에는 하위법령을 개정하여 불법제품에 대한 시민 신고 포상금 기준들을 구체화하였다[12].

안전확인대상생활화학제품으로 지정된 제품에 대해 신고 또는 승인을 의무화하는 조항이 신설됨으로써 관련 제품의 전성분 정보를 환경부가 확보할 수 있게 되었다. 환경부는 제품 성분 정보 데이터베이스를 구축함으로써 제품의 안전기준을 내실화할 수 있게 되었다. 그런데 제품 데이터베이스는 환경부로 하여금 새로운 정책 개발에 나서도록 이끌고 있다. 가습기살균제 사고 이후 국회 등은 국민의 피해를 조기발견할 수 있는 감시체계를 요구해왔다. 시장에 유통되는 생활화학제품과 살생물제품의 전성분 정보를 환경부가 확보함에 따라 국민의 위와 같은 요구를 충족할 기반이 마련된 것이다. 이에 따라 환경부는 생활 속 화학제품 피해의 조기발견이 가능해졌다고 판단하여 2021년부터 관련 연구를 수행 중이다[13][14]. 한편, 생활화학제품 데이터베이스에 올라있는 원료성분 중 유해성 정보가 부실하거나 아예 존재하지 않는 원료에 대한 대책이 요구되고 있다. 「화학물질등록평가법」에 따른 등록에서 누락되는 원료의 경우 어떻게 정보를 확보할 것인지 질문이 제기되고 있고, 정보가 없는 물질의 사용을 줄일 방안을 마련해야 한다는 목소리가 제기되기 시작했다.

제품관리 업무가 국가적 수준에서 조정됨에 따라 기존에 기술표준원에서 수행하던 업무를 환경부에서 확대 수행하게 되었고 따라서 이를 담당할 새로운 조직이 필요해졌다. 환경부는 환경산업기술원 내에 생활화학제품안전센터를 설치하여, 생활화학제품 및 살생물제 관리 업무를 수행하도록 했다[15]. 환경산업기술원 홈페이지에 따르면 생활화학제품안전센터 직원은 총 38명이며 이들 가운데 다수의 인원이 안전확인대상생활화학제품신고와 시장조사 및 제품 사후관리에 투입되고 있다.