기후위기의 건강영향과 국내 건강정책과 시스템 연구: 당면 과제 설정을 위한 비판적 고찰

서론

지식과 기술의 혁신적 발전에도 불구하고, 국제사회의 생명과 안전을 위협하는 도전은 계속되고 있다. 이때의 도전은 위협 대상의 산술적 증가보다도, 당면한 문제가 복잡해지면서 대응 역시 다차원적으로 수행되어야 한다는 점에 있다. 지난 3년 이상 지속된 코로나19 팬데믹은 이러한 속성을 잘 보여준다. 코로나19 팬데믹을 통해 국제사회는 위기 완화와 대비를 위해서는 전사회 접근(a whole-of-society approach)이 요구되며, 이런 접근의 개발과 실행 (developing and implementing)은 증거 기반이어야 하므로, 감염 및 질환을 다루는 연구와 더불어 ‘건강 정책과 시스템 연구(health policy and system research, 이하 HPSR)’의 기여가 중요하다는 교훈을 남겼기 때문이다.

HPSR은 건강 증진(health promotion)이라는 목표 아래 상호작용하는 건강정책과 건강시스템¹의 역할과 기능을 탐구하는 분야이다. 그동안 HPSR은 전통적인 건강서비스연구를 넘어 다양한 국가, 행위자, 정책과 시스템을 포괄하는 방향으로 발전해왔다[4]. 특히 건강은 의료뿐 아니라 교육, 노동, 주거, 환경 등 다양한 결정요인에 의해 형성된다는 점이 강조되면서 ‘모든 정책 속에서 건강(health in all policies)’과 같은 접근이 확립되었다. 이러한 맥락에서 HPSR은 폭넓은 건강결정요인과 정책·시스템을 다차원적으로 탐구하며, 정책 과정에 연계될 수 있는 근거를 구축하는 실행연구로 이해할 수 있다[5-6].

학계와 전문가 집단은 코로나19가 초래한 건강영향을 전대미문의 것(unprecedented consequences)으로 부르는 데 주저함이 없다. 나아가 이들 대부분은 ‘기후위기’에 의해 초래될 건강 영향은 팬데믹보다 크고 심각할 것이라는 인식을 공유하고 있다. 기후위기(climate crisis)는 기후 변화로 인해 발생하거나 발생할 가능성이 있는 심각한 문제로 정의되며, 극심한 기상 변화와 위험, 해양 산성화와 해수면 상승, 생물 다양성 손실, 식량과 물 부족, 건강 위험, 경제적 혼란, 이주, 폭력적 갈등을 포함한다[7].

기후위기가 심화되면서 건강 피해가 증대되고 있다는 점은 전 세계적으로 자명하다. WHO는 2030년까지 기후변화로 인한 피해 비용이 연간 최대 40억 달러에 이를 것으로 전망하였으며 이러한 비용에는 건강에 미치는 영향도 포함된다. 기후위기는 열사병, 호흡기질환, 감염병, 정신건강 악화 등 다양한 경로를 통해 인구 건강에 영향을 미치고 있다[8-9]. 한국 역시 기후위기로 인한 건강영향을 직간접적으로 경험하고 있다. 대규모 산불 피해, 기록적인 폭염으로 인한 온열질환 증가, 집중호우 이후 전염병 발생 문제 등이 발생하고 있다. 일례로, 2025년 여름철 평균기온은 25.7도로 역대 최고치를 기록하였으며, 온열질환자 수는 감시체계 운영 이래 가장 빠르게 1000명을 돌파하였다[10-11]. 결국 한국이 기후위기에 대응하여 건강을 증진하고 보호하기 위해서는 건강정책과 건강시스템의 역할이 어느 때보다 중요하다.

그러나 HPSR이 기후위기를 우선 과제로 다루지 않고 간과하거나 충분히 기여하지 못하고 있다는 지적은 늘어나고 있다[12]. 이러한 지적은 국내 HPSR 연구 집단에도 적용될 수 있다. 실제로, 기후 노출과 사망률 간 연관성을 분석하는 국내 환경역학 연구는 축적되어 왔으나, 취약집단을 대상으로 한 적응 전략이나 정책 효과를 평가하는 연구는 부족하다[13]. 또한 건강 분야에서 기후변화 의제를 주류화해야 한다는 주장이 제기되었음에도 불구하고[14], HPSR 차원에서 다루어야 할 우선 의제를 종합적으로 제시하려는 노력은 제한적이다. 기후위기에서의 건강불평등, 정신건강, 커뮤니케이션 전략, 지역 보건체계 등을 주제로 개별 연구가 일부 수행되어왔지만, 학계 전반에서는 기후위기를 HPSR의 핵심 의제로 인식하고 체계적으로 논의하려는 시도가 충분하지 않다. 이는 일본과 중국을 비롯한 해외 학계에서는 기후위기를 HPSR의 핵심 의제로 구축하려는 시도가 활발하게 이루어지고 있다는 점과는 대조적이다.²

한국은 코로나19 팬데믹 기간 동안 사망률과 중환자 발생률을 낮게 유지하며 의료체계의 대응력을 확보한 모범 사례로 평가된다. 그렇다면 기후위기의 건강영향에 대한 적응(adaptation)과 완화(mitigation)에서도 동일한 결과를 기대할 수 있는가? 그렇지 않다면 무엇을 준비해야 하며 이를 위해 어떤 연구가 필요한가? 우리는 기후위기에 효과적으로 대응³하기 위해서는 HPSR이 적극적으로 수행되어야 한다고 보고 국내 HPSR의 당면한 과제를 제시하고자 한다.

연구문제와 연구방법

기후위기로 인한 건강영향의 특성

본 장에서는 기후위기로 인한 건강영향의 특성을 이해하고자 한다. 이를 통해 기후위기의 건강영향은 복잡하며, HPSR의 시스템적 접근이 필요하다는 점을 강조하고자 한다. 구체적으로 (1) 재난양상의 복잡화, (2) 건강불평등의 심화, (3) 탈경계적 전개를 살펴본다. 이들은 상호 연결됨으로써 건강정책과 시스템이 대응할 문제를 까다롭게(wicked) 만들고 있다.

재난양상의 복잡화

기후변화로 인한 재난은 복잡한 양상으로 나타날 수 있다. 구체적으로, 재난은 때로 지연되거나 복합적인 양상을 띤다. 이는 다양한 건강영향으로 이어져 적응 대책을 만드는 데 어려움을 야기한다. 기후위기로 발생하는 재난양상을 폭넓게 이해하기 위해 본 장에서는 ‘느린 재난’과 ‘복합 재난’이라는 개념을 고찰하고자 한다.

우선, ‘느린 재난(slow disaster)’은 재난이 오랜 시간에 걸쳐 점진적으로 축적되면서 개인과 공동체의 건강과 삶에 누적적인 피해를 남기는 과정을 의미한다[20]. 오랫동안 재난은 빠르게 발생하는 특성을 지닌다고 간주되어 왔으나, 최근에는 점진적으로 발생하는 재난 또한 다양하고 심각한 재난을 포착할 수 있는 중요 개념이라는 문제의식이 확산되고 있다[21-22]. 느린 재난의 사례로는 폭염으로 인한 만성질환자의 상태 악화와 재난 이후 발생하는 정신건강 문제를 들 수 있다. 폭염 상황에서 만성질환자의 건강 악화는 지속적인 고온 노출로 인한 탈수, 체온조절 기능 저하, 기존 만성질환의 점진적 악화를 거쳐 드러난다. 또한 재난 이후 정신건강 문제는 발생 직후보다 시간이 흐르면서 외상 후 스트레스 장애, 우울, 불안장애 등으로 누적되는 양상을 보인다. 실제로, 국내 재난피해자 중 10%는 시간이 지남에 따라 정신건강 문제가 심각해지는 결과가 나타났다[23]. 느린 재난은 단기간에 해결이 어렵고 부각되지 않아 개입이 지연될 위험이 크다는 특징을 지닌다는 점에서 주목해야 하는 재난양상이다.

한편, 기후위기는 다른 재난 상황과 결합하여 ‘복합 재난(compound disaster)’의 양상으로 나타나기도 한다. 복합 재난은 두 가지 이상의 자연 재난 또는 극한 사건이 상호작용하거나 중첩, 순차적으로 발생하는 재난 양상으로 정의된다[24]. 복합 재난은 동시적으로 위험이 발생하거나, 시간적 또는 공간적으로 복합적인 사건으로 나타남으로써 단일 재난보다 피해를 증폭시키는 특성이 있다[25]. 예컨대, 폭염 이후 집중호우가 이어지거나, 집중호우 이후 축산물과 지하수가 오염되면서 감염병 위험이 증가하는 사례 등은 복합 재난의 특성을 잘 보여준다. 기후변화가 심화되면서 복합 재난의 빈도 또한 높아지고 있는 추세이다. 실제로, 국내 폭염과 가뭄이 동시에 발생하는 복합 재난의 경우, 최근 10년 간(2014년 ~ 2023년) 국내 연평균 915.5건으로 크게 급증하였다[26]. 이처럼 재난들이 복합적으로 발생할 경우, 특정 재난에만 대응하도록 설계된 건강정책 및 시스템을 압도할 수 있다.

종합할 때, 기후위기 속 재난은 즉각적이고 단일할 수도 있지만, 그 영향이 지연되거나 다른 위기와 맞물려 피해를 심화한다(Table 1). 이로 인해 기후위기로 인한 건강영향을 예측하기 어렵게 만들면서 건강정책을 통해 해결해야 할 과제를 한층 복잡하게 한다.

Table 1.

재난양상의 복잡화

건강불평등의 확대

기후위기는 자연재난이 아니라 사회경제적 조건과 맞물려 건강불평등을 재생산하고 심화시키는 사회적 과정이다. 동일한 위험이라도 누가 어떤 환경에 놓여있는지에 따라 건강피해는 달라진다[27]. 예컨대, 기후변화로 인한 위험 중 50%가 저소득 집단이 부담하는 현실은 이를 지지한다[28]. 결국 기후위기는 모든 사람에게 동일한 방식으로 작용하지 않으며, 사회구조적 환경에 따라 건강 영향은 상이하게 나타날 수 있다.

기후위기 속 건강불평등이 사회적 조건과 깊숙이 연결되어 있다는 점을 이해하기 위해, 압력과 방출 모델(pressure and release model)을 참고할 수 있다[29]. 해당 이론에 따르면, 기후위기로 인한 피해는 근본원인(root causes)에서부터 동적 압력(dynamic pressures), 그리고 안전하지 못한 조건(unsafe conditions)으로 이어지는 사회적 과정이 자연재난(natural hazard)과 결합하면서 발생한다. 구체적인 예시를 통해 이해해보면, 근본원인은 경제적 불평등과 사회구조적 배제이며, 동적 압력은 사회·의료보장제도의 한계, 안전하지 못한 조건은 주거취약성, 의료접근성에의 제약으로 볼 수 있다. 폭염과 폭우 등 자연재난이 사회구조적 불평등과 이로 인한 조건들과 결합하였을 때, 취약계층의 초과사망률이 증가하는 문제처럼 건강불평등을 심화할 수 있는 것이다(Figure1).

Figure1.

기후위기 속 건강불평등이 심화되는 과정의 재구성[29]

한국 사회에서도 불평등한 사회적 조건과 기후변화가 결부되어 건강불평등으로 이어지는 현실은 이미 나타나고 있다. 쪽방촌 거주자의 폭염 피해는 대표적이다. 여름철 쪽방촌 민원을 종합적으로 살펴보았을 때, 쪽방촌 주민들은 안전, 위생, 냉방 등 다양한 고통을 호소하였다[30]. 이에 따르면, 전기료 부담으로 인해 고온에도 밀폐된 공간에서 냉방시설을 틀지 못하는 문제들이 확인되었다. 이처럼 쪽방촌 거주자들이 겪는 폭염 피해는 무더위 쉼터나 물품 지원과 같은 정책 수단의 부족 외에도, 일반 집단에 비해 쪽방촌 주민들이 열악한 경제적 지위에 놓여있다는 점이 중요한 동인이었다고 볼 수 있다.

나아가 주목할 점은 취약집단의 특성들이 교차하면서 건강 피해가 확대될 수 있다는 사실이다. 쪽방촌 사례에서도 소득이나 주거환경, 연령, 노동환경, 성별 등 다양한 특성이 중첩되면서 폭염 피해가 심화되었다. 예를 들어, 쪽방촌에 거주하는 이들 중 5명 중 2명은 고온에 민감한 노인이었으며 63.4%가 미취업 상태로 확인되었다[31]. 노동을 하더라도 건설현장과 같이 폭염에 장기간 노출되는 야외노동을 하는 경우가 많았다. 또한 남성이 많은 쪽방촌 특성상 일부 여성들은 성폭력으로부터 자신을 보호하기 위해 폭염 속에서도 문을 닫고 실내에 머무르는 대처행동을 보이기도 하였다[32]. 이처럼 취약한 특성들이 상호작용하면서 기후위기로 인한 건강영향이 가중되었다고 볼 수 있다.

결국 기후위기는 사회경제적 조건과 취약집단의 다양한 특성이 맞물려 건강불평등을 재생산하는 동시에 더욱 확대한다. 이에 대한 고려없이 건강정책이 사후적이고 일률적인 대응에만 집중한다면, 기후위기로 인한 건강불평등은 완화하기 어려울 것이다.

기후위기에 대응하는 건강정책 및 시스템 연구의 우선 의제

본 장에서는 기후위기에 대응하는 HPSR의 우선 의제를 체계적으로 제시하고자 한다. 이를 위해 Walt와 Gilson이 제시한 맥락(context), 행위자(actors), 내용(content), 과정(process)으로 구성되는 정책 삼각형 이론(policy triangle model)을 활용한다(Figure2)[40]. 해당 이론은 단일 정책이나 사례를 평가하는 수단에 그치지 않고, 네 가지 축을 통해 건강정책 및 시스템 연구의 향후 의제를 전체적으로 조망할 수 있는 틀을 제공할 수 있다. 이는 정책 삼각형 이론이 정책뿐만 아니라 건강시스템을 포함한 다양한 주제에 대해서도 폭넓게 응용되고 있다는 점을 통해 정당화된다[41]. 정책 삼각형 모형의 구체적인 요소를 살펴보면, 맥락은 정책이 개발되고 실행되는 거시적, 맥락적 요소를 의미한다. 행위자는 정부뿐만 아니라 비공식 집단을 포괄하며 나머지 세 영역에 관여하는 개인 또는 집단이다. 내용은 구체적인 조치나 전략과 같이 ‘무엇을 할지’와 관련된 영역이다. 과정은 정책이 만들어지고 채택, 시행, 평가되는 절차적 흐름으로 이해할 수 있다. 본 장에서는 (1) 맥락 차원에서는 건강결정요인으로 정치·문화적 요인을 발굴해야 하며, (2) 행위자 차원에서는 다부처·시민·국제기구 등을 포괄하는 협력적 건강 거버넌스를 고안해야 하고, (3) 내용 차원에서는 회복탄력성 있는 저탄소 건강시스템 구축이 필요하다. (4) 과정 차원에서는 건강영향평가를 정책과정과 효과적으로 연계할 수 있는 방법을 고민해야 한다.

Figure2.

Walt와 Gilson의 정책 삼각형 이론 재구성[40]

회복탄력성 있는 저탄소 건강시스템

기후위기로 인한 폭염, 대기오염, 감염병 등 복합적 위기는 기존 건강시스템의 한계를 지속적으로 드러내고 있다. 향후 기후위기가 심화될 가능성을 고려할 때, 건강시스템이 붕괴되지 않고 회복탄력성(resilience)을 확보하는 과제는 시급하다. 일반적으로 회복탄력성은 재난과 같은 상황에 노출되었을 때 충격을 흡수하고, 변화에 적응하며 기존과 비교하여 동일한 수준으로 건강시스템의 구조와 기능을 하는 역량으로 정의된다[59]. 다만, 변화에 적응한다는 목표와 기존과 동일한 수준으로 복귀한다는 목표는 상충할 수 있으며, 특히 후자의 목표는 취약집단들이 다시 불평등하고 취약한 ‘정상’으로 돌아가야 한다는 점을 전제할 위험이 존재한다[60]. 따라서 본 연구에서 회복탄력성은 기후위기 하에 취약성을 지속시키는 기존의 사회적 구조를 바꾸고 일상을 더 나은 방향으로 재건하는 개념(building back better)으로 이해할 것이다. 한편, 건강시스템을 바꾸는 과정에서 탄소배출을 어떻게 줄일 수 있을지에 대한 목표도 설정되어야 한다. 기후위기에 대응하는 일은 기후위기에 적응력을 높이는 것 외에도, 완화 전략을 통해 건강시스템을 포함한 생태계의 지속가능성을 높이는 과정이기 때문이다. 따라서 기후위기에 효과적으로 대응하는 건강시스템은 곧 ‘회복탄력성 있는 저탄소 건강시스템’을 구축하는 WHO의 방향과 연결된다(Figure3)[61].

Figure3.

회복탄력성 있는 저탄소 건강시스템[61]

하지만 국내에서는 회복탄력성 있는 저탄소 건강시스템의 구축 방향을 연구하는 과정에서 몇 가지 한계가 나타난다. 첫째, 회복탄력성과 저탄소라는 공동 목표를 상호 연계된 요소로 다루기보다 개별적으로 접근하는 연구가 많다. 국내에서는 WHO의 기후위기 대응 건강시스템 프레임워크에 근거한 일부 연구가 수행되었으나, 대부분은 (1) 보건의료 부문의 탄소배출 현황 및 저감 전략을 논의하거나, (2) 건강시스템의 회복탄력성을 강화하기 위한 과제와 전략을 별도로 제시하는 데 초점을 두었다[62-64]. 이들 연구는 건강시스템 차원에서 각각의 목표를 탐색했다는 점에서 중요한 함의를 지니지만, 회복탄력성과 저탄소 목표가 상호보완적이며 통합적으로 달성될 수 있다는 관점을 충분히 반영하지 못했다. 둘째, 회복탄력성과 저탄소를 기후위기 대응형 건강시스템 구축의 핵심 요소로 강조하면서도, 이를 실현하기 위해 어떤 연구가 필요하며 구체적으로 어떤 영역에서 두 목표를 통합할 수 있는지에 대한 논의는 부족한 실정이다[65]. 따라서 향후 연구에서는 회복탄력성과 저탄소라는 두 목표를 동시적으로 달성할 수 있는 실증적·정책적 연구 방향을 구체적으로 모색할 필요가 있다.

국외 연구에서는 저탄소와 회복탄력성이라는 공동 목표를 통합적으로 다루는 다양한 연구가 진행되고 있다. 그중에서도 개인화된 의료서비스(personalized care)가 회복탄력성을 높이는 동시에 탄소배출 저감에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다는 점에 주목할 수 있다[66]. 이에 따르면, 개별 환자의 필요에 맞게 의료자원을 효율적으로 조정하는 과정은 인구집단의 건강 수준을 향상시킬 뿐만 아니라, 의약품 및 에너지의 불필요한 낭비를 억제할 수 있기 때문이다. 이러한 맥락에서 일차의료(primary care)는 기후변화로 인한 건강영향에 신속히 대응할 수 있는 핵심 수단이자, 보건의료 부문에서 탄소배출을 줄일 수 있는 중요한 잠재력을 지닌다. 실제로, 재난 상황에서는 의료자원의 가용성이 위축되면서 만성질환 관리가 필요한 노인이나 장애인의 건강 위험이 심화된다[67]. 따라서 기후위기에 취약한 집단의 건강영향을 완화하기 위해서도 일차의료의 역할은 필수적이다. 일차의료는 빠르게 개인들의 의료 수요에 대응함으로써 불필요한 의료 이용과 환자의 이동을 감소시켜 결과적으로 탄소배출 저감에도 기여할 수 있다. 이러한 일차의료의 잠재력을 근거로, 여러 국가에서는 기후위기가 일차의료에 미치는 영향을 분석하거나, 일차의료를 통한 처방 감소, 원격의료 활성화 등이 환자의 건강 증진과 탄소발자국 저감에 기여할 수 있는지를 탐색하는 연구를 수행하고 있다[68-69].

한편, 건강소통(health communication)은 기후위기 대응 과정에서 회복탄력성과 저탄소 전환이라는 두 가지 목표를 동시에 달성하기 위한 핵심 연구 영역이다. 기후위기 상황에서 개인과 집단의 행동 및 인식 변화를 유도하기 위해, 건강소통이 정보 전달을 넘어 행동 촉진과 위험완화의 방법으로 활용될 수 있기 때문이다. 우선, 재난 상황에서는 집단별 특성과 맥락에 따라 정보 수용 양상이 달라지며, 정보 격차는 건강불평등으로 직결된다[70]. 이에 따라 취약집단을 대상으로 한 맞춤형 경보 및 대피 행동 촉진 전략에 대한 연구가 요구된다[71]. 또한 건강소통은 일반 대중과 보건의료 종사자를 대상으로 탄소중립형 생활습관과 행동 변화를 유도함으로써 건강 증진과 탄소 저감의 공동이익(cobenefit)을 창출할 수 있다[72]. 이러한 건강소통의 확장은 단기적인 행동 변화에 그치지 않고 기후위기 건강정책에 대한 사회적 신뢰와 수용성을 높이는 자본으로 축적할 수 있다. 따라서 향후 HPSR은 기후위기 대응을 위한 건강소통 전략을 통합적으로 탐색하고 개발할 필요가 있다.

확장된 건강영향평가

복잡해지는 기후위기에 효과적으로 대응하기 위해서는 건강영향평가가 필수적이다. 이러한 평가는 기후위기가 건강에 미치는 직·간접적 영향뿐 아니라, 대상 인구의 선별, 다양한 이해관계자의 참여, 정책 효과, 그리고 시행 이후의 지속적인 모니터링과 피드백 체계를 포괄해야 한다. 이는 기후변화의 건강영향에 대한 평가가 노출-반응 관계 분석을 넘어 정책과정에 걸친 종합적 접근이 요구되기 때문이다. 따라서 기후위기에 따른 건강영향과 정책과정을 포괄할 수 있는 확장된 평가 틀이 필요하다.

하지만 건강영향평가 관련 국내 연구는 환경역학 중심으로 수행되었으며, 특히 대기오염이나 기온변화에 따른 건강영향을 어떻게 파악할 것인지를 중심으로 발전해왔다[73-74]. 환경역학의 성과는 기후변화와 건강 간의 관련성을 이해하고 근거를 형성하는 데 중요한 기여를 했다. 하지만 정책의 실행 가능성, 정책 효과, 이해관계자 관점 등을 고려하는 건강정책 및 시스템 차원에서의 건강영향평가 연구는 상대적으로 부족하다. 국외에서도 건강영향평가의 연구를 검토한 체계적 문헌고찰에 따르면, 건강영향평가가 정책과정과 연계되지 못한다는 한계가 지적된다[75]. 기후위기에 따른 건강영향평가 과정에서 건강정책 및 시스템에 대한 고려가 부족한 것이다.

이에, 기후위기 대응을 위한 건강영향평가에서 참고할 수 있는 이론으로 WHO가 제시하는 건강영향평가(health impact assessment, 이하 HIA) 프레임워크가 있다[76]. HIA는 ‘개입, 정책 및 프로젝트가 건강에 미치는 영향을 체계적으로 분석하고, 이를 의사결정자와 이해관계자에게 제공하는 포괄적 정보 도구’로 정의된다. 구체적으로는 선별(screening), 범위 설정(scoping), 평가(appraisal), 보고(reporting), 의사결정(decisionmaking), 모니터링 및 후속조치(monitoring and follow-up)의 여섯 단계로 구성된다. 이 과정은 정책이나 계획이 건강에 미칠 수 있는 잠재적 영향을 확인하고, 평가 결과를 정책 수립 과정에 반영하며, 실행 여부와 실제 건강영향을 추적하는 전 주기를 포함한다(Figure4).

Figure4.

건강영향평가(HIA)의 6단계 절차[76]

HIA는 기후위기로 인한 건강영향평가에서도 건강형평성과 다양한 이해관계자들의 관점을 함께 고려함으로써 의사결정자에게 지원 도구가 된다는 점에서 정책적 의의가 크다[77-78]. 예컨대, 폭염 대응 정책을 수립할 때 기온 상승이 사망률이나 온열질환에 미치는 과학적 증거뿐 아니라, 사회적 결정요인을 반영한 건강형평성 기준, 정책의 비용-편익 검토, 이해관계자의 역할 논의 등을 포함할 수 있다. 이는 기후위기의 건강영향 및 대응정책 평가 과정에서 환경역학과 건강정책연구가 연계될 수 있음을 시사한다.

동시에, 건강영향평가 과정은 권력구조에 대한 이해를 반드시 전제해야 한다. 권력으로부터 소외된 특정 집단의 목소리는 정책의제 진입단계에서부터 봉쇄될 수 있기 때문이다[79]. 실제로, 국외 연구에서도 기후변화 정책과정에서 위험에 처한 지역사회가 쉽게 소외되고 배제되는 양상을 권력 분석을 통해 지적한 바 있다[80]. 이 과정에서 특정 집단의 건강 문제는 실재하지만 공적 영역에서 의도적으로 배제될 수 있다. 따라서 기후위기가 특정 집단의 건강에 미치는 영향을 규명하기 위해서는 특정 집단을 동질적인 집단으로 분류하고, 취약집단을 피해자로만 호명하는 권력에 대한 비판적 논의가 함께 수행될 필요가 있다[81].

이때 ‘교차성(Intersectionality)’ 접근은 중요한 함의를 제공할 수 있다. 교차성은 인종, 젠더, 장애 등 다양한 사회적 정체성이 중첩되면서 특정 집단에 차별·억압의 구조가 어떻게 형성되는지를 분석하는 틀로, 취약성이 사회경제적 조건 속에서 생산되는 과정을 드러낼 수 있다[82]. 나아가 교차성은 개념적 언어를 넘어 실질적인 분석 도구로도 기능할 수 있다. 예컨대 교차성 기반 정책분석 틀(intersectionality-based policy analysis framework)은 건강정책이 문제를 어떻게 재현(representation)하는지, 그 재현이 다양한 정체성을 지닌 개인·집단에 어떤 영향을 미치는지, 그리고 당사자의 관점과 언어를 반영해 정책이 어떻게 조정되어야 하는지를 핵심 질문으로 제시한다[83]. 이러한 관점은 다양한 집단과 개인을 기후위기의 ‘피해자’로만 호명하는 것을 넘어, 건강영향평가 과정에서 근거 생산의 주체로서 자리매김할 수 있게 한다. 결국 불평등한 권력구조를 고려할 때에만, 건강영향평가는 기후위기로 인한 건강불평등의 근거를 보다 포괄적이고 정밀하게 구축할 수 있을 것이다.

마지막으로, 지금까지의 건강영향평가 연구는 주로 기온 변화나 대기오염과 같은 단일 재난과 심혈관·호흡기 질환 같은 특정 건강결과 간의 관계에 집중해온 경향이 있다. 그러나 기후위기가 심화되면서 재난 양상은 점차 복잡화되고 새로운 건강영향이 발생하고 있으므로, 보다 다양한 건강영향을 포괄하는 건강영향평가 연구가 이루어져야 한다. 예를 들어, 만성적 기후변화에 따른 정신건강 문제는 급성 재난 이후의 정신건강 문제에 비해 충분히 연구되지 않았다[84]. 따라서 다양한 재난 양상과 이로 인한 건강영향을 포괄할 수 있도록 건강영향평가 연구 주제를 확장하고 심화할 필요가 있다. 이러한 연구는 정책과정에 실질적으로 연계할 수 있는 프레임워크를 근거로 수행되어야 할 것이다.

소결

본 장에서는 기후위기에 대응하는 국내 HPSR의 연구 공백과 우선 의제들을 살펴보았다(Table 2, Table 3). 각 내용은 아래의 표로 정리하였다. 주목해야 할 점은 도출된 의제들이 독립적으로 존재하는 것이 아니라, 상호 연관되어 있다는 사실이다. 이는 Walt와 Gilson의 정책 삼각형 이론에서 맥락, 행위자, 내용, 과정이 역동적으로 연결되어 있다는 점과도 맞닿아 있다. 예를 들어, 정책과정은 건강영향평가의 문제로만 그치지 않으며, 기후위기와 위험의 불확실성을 관리할 수 있는 다부문 거버넌스가 뒷받침되어야 한다. 또한 건강에 영향을 미치는 정치, 문화적 요인에 대한 이해는 필연적으로 권력의 문제를 다루어야 하며, 이는 민주적 거버넌스를 구축하고, 건강영향평가 과정에서 다양한 취약 집단들이 어떻게 참여할 수 있을지를 논의하는 작업과 직결된다. 결국 기후위기에 대응하는 건강정책과 시스템의 변혁 과정은 근본적으로 기술적이고 경제적인 것을 넘어서는 '정치적인 것(political one)'임을 이해해야 한다[85]. 따라서 의제와 의제 간의 관계성을 고려하는 가운데 HPSR 연구가 활발하게 진행될 필요가 있다.

Table 2.

기후위기에 대응하는 국내 HPSR의 공백

Table 3.

기후위기에 대응하는 국내 HPSR의 우선의제

결론

기후위기가 초래하는 건강영향은 인류가 당면한 현실이자, 더 이상 해결을 미룰 수 없는 중대한 문제이다. 이러한 건강영향은 전사회적이고, 장기적이고 복합적이며, 특히 건강정책과 시스템이 효과적으로 구축되지 않은 지역과 취약한 인구집단에 집중될 수밖에 없다. 이에, 국내 건강정책과 시스템 연구가 기후위기의 건강영향 연구의 우선순위를 높게 설정하고 지금보다 강도 높게 다뤄야 하는 이유이다.

WHO과 국외 보건학자들은 이와 동일한 문제 인식을 보인다[12, 85]. 이들에 따르면, HPSR은 크게 세 가지 지점에서 기후위기 대응의 대전환에 중요한 역할을 할 수 있다. 먼저, HPSR은 기후위기의 중장기 영향 및 핵심 기제를 이해하도록 도울 체계적 결과물을 제공할 수 있다. HPSR의 기본 속성이자 장점은 보건학, 경제학, 심리학, 사회학이나 정치학을 비롯한 사회과학, 역학이 융합한 다학제 접근의 기틀을 다진 점에 있다. 이런 다차원성은 기후위기 문제의 복잡성과 기후위기 문제의 복잡성을 다루기에 적합하다. 예컨대 HPSR 접근은 그동안 제대로 조명하지 못한 일차의료의 역할이나, 건강소통의 역할을 더 잘 다룰 수 있고, 그 결과 기후위기의 역학적 기제를 규명하거나 기후위기가 유발하는 질병에 따른 사망과 유병률에 치중하던 연구를 확장하도록 기여할 수 있다.

이뿐 아니라, HPSR은 재정 배분과 인적 자원의 확보 등을 포함한 건강시스템 구축 및 개선을 통해, 기후위기에 대한 완화와 적응을 가능하게 하는 정책의 설계·개발·평가를 지원함으로써 정책 결정을 뒷받침할 수 있다. 끝으로 HPSR은 지역사회의 경각심을 제고하고, 조직 및 정책 수준의 리더십을 강화하며, 건강시스템 내·외부를 연결하는 협력적 거버넌스 구축 방안을 제시함으로써 전사회적 수준에서 기후위기의 건강영향에 대비하도록 기여할 수 있다.

국내의 HPSR 연구 역시 코로나19 팬데믹을 비롯한 다양한 공중보건 위기를 다루면서 위기에 대응하려면 범부처, 범학제의 접근이 필수적임을 일관성 있게 강조해왔다. 따라서 기후위기의 건강영향에 효과적으로 대응하기 위해서는 국내 HPSR의 범위를 확장하고, 지속가능한 연구 지원과 학제 간 협력 구조를 통해 이를 제도적으로 뒷받침하는 노력이 필요하다. 이러한 맥락에서 최근 질병관리청이 기후보건전문가자문단을 발족하는 등 유의미한 실천도 관찰되지만 [86], 소규모로 구성된 자문 집단이라는 점에서 이것만으로 실질적 변화를 기대하기에는 한계가 존재한다. 국제적으로는 유럽연합(EU) 등에서 학계·정책·시민사회가 연계된 연구 및 실천 플랫폼을 운영하며 범사회적 대응 기반을 강화하고 있다[87]. 이러한 흐름을 고려할 때, 국내에서도 기후위기에 효과적으로 대응하기 위해 HPSR의 발전을 위한 다양한 접근과 중장기적 전략을 모색할 필요가 있다.

Acknowledgments

This work was supported by the Ministry of Education of the Republic of Korea and the National Research Foundation of Korea(NRF-2025S1A5B5A20019550)

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